Главная страница  

Для писем: Центр экологической политики России 119334
Москва, ул. Вавилова, 26.
Тел./факс: (495) 952 2423, (495) 952 3007, (495) 952 7347
Электронная почта: ecopolicy@ecopolicy.ru

карта сайта  поиск

English version

События
23.09.2010
Социальный форум по энергоэффективности и изменению климата
23.06.2010
Слушания «На пути к устойчивому развитию России («Рио+20»)»
23.06.2010
Слушания «Улучшение экологической ситуации в России: «горячие точки» и приоритеты действий»
21.06.2010
Итоги всероссийского конкурса: «Энергоэффективность: общественные инициативы»

Анонсы событий


Центр здоровья стреды   Центр экологической политики и культуры
 

Правовые аспекты

О ЗНАЧЕНИИ ОЦЕНОК ЗДОРОВЬЯ СРЕДЫ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

    Здоровье среды является важнейшей характеристикой объекта конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции). Однако недостаток формализованных критериев благоприятности вызывает значительные трудности в правоприменительной и правозащитной деятельности. Сложность реализации действующей конституционной нормы (ст. 42) в том, что подтвердить или опровергнуть благоприятность во многих ситуациях возможно только экспертным путем, поскольку устойчивость, эстетичность, равновесие и прочие ее атрибуты являются сугубо оценочными понятиями. И в этом смысле особый интерес представляет методология оценки здоровья среды.

Оценка здоровья среды и реализация права граждан на здоровую окружающую среду

    Здоровье среды является важнейшей характеристикой объекта конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции).

    До середины ХХ века право на благоприятную окружающую среду - возможность дышать чистым воздухом, потреблять чистую воду и продукты, пребывать в благоприятном природном окружении - осуществлялось естественным образом и без каких-либо усилий со стороны государства и самих субъектов (граждан и населения в целом). Воздействие людей на природу было слабым, природные источники казались неограниченными. Уровень развития науки и техники еще не позволял реализовывать крупномасштабные проекты по преобразованию природы. В последние десятилетия ситуация резко изменилась. Антропогенное воздействие на природную среду приобрело такие масштабы, в которых оно уже подрывает естественную основу существования самого человека. Жизнеобеспечительные функции природных объектов и экосистем оказались нарушенными, что не замедлило сказаться на отношении человека к их качественному состоянию - пришло понимание социальной ценности здоровой окружающей среды. Состояние глобального экологического кризиса явилось той исторической средой, в которой только и могла возникнуть идея формирования нового субъективного права граждан. Потребность в юридической защите любого интереса возникает тогда, когда этот интерес нарушается.

    Идеи юридического опосредования естественных прав человека, существующих в сфере взаимодействия общества и природы, были реализованы со вступлением России в период реформирования государственного и общественного устройства в Законе РСФСР “Об охране окружающей природной среды” (1991г.), а затем и в Конституции РФ. Впрочем, к моменту прямого законодательного закрепления права на здоровую и благоприятную окружающую среду его юридическая природа была уже в достаточной степени раскрыта и обоснована учеными. Впервые мнение о необходимости дополнения правового статуса граждан новым конституционным правом прозвучало еще до принятия Конституции СССР 1977 года. Причем, между авторами существовали некоторые терминологические разногласия по поводу определения объекта права: одни полагали, что следует закрепить право на здоровую окружающую среду, в то время как другие обсуждали возможность признания права на благоприятную окружающую среду. В Закон об охране окружающей природной среды оно вошло в виде права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, а чуть позже в Конституции было закреплено как право на благоприятную окружающую среду. Впрочем, это различие не принципиально - и в том, и в другом случае имеется в виду практически одно и то же субъективное право, с тем уточнением, что “благоприятная” окружающая среда включает в себя “здоровую” и характеризуется несколько большим набором критериев.

    Право на здоровую окружающую среду является своеобразным ядром права на благоприятную окружающую среду - его необходимой и постоянной, наиболее защищенной законом и наиболее успешно реализуемой частью. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда (ее качество), состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам. Понятие “здоровая” окружающая среда связано, по существу, только с нормативами (ПДК, ПДУ, ОБУВ и т.п.), а благоприятная окружающая среда - это не только здоровая (незагрязненная), но и ресурсоемкая, экологически устойчивая, эстетически богатая и разнообразная среда обитания человека. Сопоставимый подход существует в Федеральном законе “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (ст.1): благоприятные условия жизнедеятельности человека - состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека; безопасные условия для человека - состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия ее факторов на человека.

    Однако недостаток формализованных критериев благоприятности вызывает значительные трудности в правоприменительной и правозащитной деятельности. Сложность реализации действующей конституционной нормы (ст. 42) в том, что подтвердить или опровергнуть благоприятность во многих ситуациях возможно только экспертным путем, поскольку устойчивость, эстетичность, равновесие и прочие ее атрибуты являются сугубо оценочными понятиями. В свою очередь, и проведение экспертиз такого рода составляет большую проблему - ввиду отсутствия отработанных и общепризнанных методов, дающих возможность получения заключений, приемлемых для правовой практики. Назначаемые же судами традиционные экспертизы на предмет выявления причинной связи полученного заболевания или иного расстройства здоровья с воздействием конкретного вредного фактора, образовавшегося в результате аварии или иного загрязнения природных объектов, если они и проводятся, часто ведут в тупик. Человек может и не получить специфического заболевания от данного конкретного фактора, хотя при этом неизбежно страдает его общее здоровье, снижается иммунитет, обостряются имеющиеся хронические болезни, происходят генетические нарушения. И получается, что при всей очевидности экологического происхождения вреда, причинная связь как юридически значимая категория недоказуема. Тем более безнадежна для потерпевших ситуация, когда судебно-медицинские экспертизы назначаются, но не проводятся по причине отсутствия финансирования, нужных специалистов или по другим обстоятельствам.

    И в этом смысле особый интерес представляет методология оценки здоровья среды. Проведение альтернативных видов исследования, а именно - биоиндикации, биотестирования других природных объектов и экосистем может оказаться даже более предпочтительным (оперативным, дешевым, результативным), чем экспертизы, проводимые непосредственно на людях. Уже давно специалисты самых разных отраслей науки признают, что универсальный критерий качества природной среды - это уровень здоровья населения. Если это так, то, соответственно, по уровню качества (здоровью) окружающей природной среды можно судить и о здоровье (как минимум - о благоприятности этой среды для здоровья) населения. Заметим, что для более категоричных суждений необходим обширный опыт проведения оценок.

Практическая потребность в дополнительных оценочных критериях

    На предполагаемом (расчетном) соблюдении существующих нормативов (ПДК, ПДУ и т.п.) основывается размещение производительных сил на определенных территориях, возможность выдачи положительных заключений экологической экспертизы, лицензий на отдельные виды деятельности и многое другое. С фактом же их превышения связывается, соответственно, недопустимость дополнительных нагрузок на среду, а также юридическая квалификация различных деяний в качестве экологических правонарушений.

    О недостатках этого подхода хорошо известно. Нормируется лишь малая часть вредных веществ, находящихся в использовании и обороте. Кроме того, реальные последствия несоблюдения нормативов и стандартов могут быть совсем иными, нежели те, которые определяются расчетным путем. Известны трудности в проведении экологического мониторинга, без должной организации которого вообще невозможно рассчитывать на какую-либо достоверность данных, обосновывающих принимаемые решения. Привязка лишь к действующим нормативам затрудняет или делает невозможным принятие обоснованных безопасных решений при их отсутствии. Так называемые ориентировочно безопасные уровни воздействия лишь подчеркивают всю приблизительность традиционных методов оценки состояния природных объектов. Между тем, существует жесткая зависимость права именно от этих (нормативных) методов. Как результат - непреодолимые сложности в доказывании и компенсации вреда, причиняемого окружающей природной среде и здоровью человека загрязнением и другими видами воздействий, - вреда реального, вполне осязаемого, но квалифицируемого по существующим канонам как «правомерный». Здесь кроется одна из существенных причин невысокой эффективности правового механизма защиты окружающей среды.

    Отмеченные недостатки традиционных подходов во многом преодолимы посредством внедрения в практику оценок «здоровья среды», понимаемого, во-первых, как здоровье живой природы и во-вторых, как качество среды, которое обеспечивает жизнь и здоровье человека и других видов живых существ.

Совместимость оценок здоровья среды с действующим законодательством

    Итак, есть потребность и, что важно, есть также и возможность внедрения опыта оценок здоровья среды в практику применения экологического законодательства. Предпосылки для этого заложены в формулировках самого законодательства.

    Так, законодатель не связывает понятие экологически вредной деятельности только лишь рамками ее противоправности. Наиболее характерный пример - ст.91 Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды” о прекращении экологически вредной деятельности (что не равно экологическому правонарушению) через суд. (Примечательно, что идея данной статьи, не смотря на крайне скудную практику ее применения, сохранена и в проекте новой редакции этого Закона). Хотя закон дает уникальную возможность прекращать правомерную по форме, но экологически вредную по существу деятельность (к ст. 91 названного Закона близка по смыслу ст. 1065 ГК РФ), разработке подходов к возмещению и пресечению вреда, причиняемого за пределами правонарушения, в теории экологического права уделяется недостаточное внимание. Юридическая догматика в этой части сильно зависима от «монополизма» официальных критериев вредности (нормативов). Отчасти так сложилось потому, что и правоведам, и законодателю еще мало известно о существовании и результативности методологии оценок здоровья среды. Полагаем, что все эти вопросы надо ставить на обсуждение широких юридических кругов.

    Многие положения законодательства сформулированы таким образом, что их реализация применительно к конкретным ситуациям возможна фактически только через оценку здоровья среды. Так, ст. 57 того же Закона запрещает разработку и реализацию проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экосистем и природного равновесия, уничтожением генетических фондов растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды. Очевидно, что стандартные приемы определения признаков нарушения этой правовой нормы, связанные с использованием лишь формально-определенных (нормативных) показателей, не могут охватить всего многообразия перечисленных последствий.

    Определение экологической экспертизы (ст. 1 ФЗ “Об экологической экспертизе”) слагается из двух частей. Во-первых, это установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, а во-вторых - определение допустимости реализации объекта экспертизы, что в числе прочего предполагает всестороннюю оценку исходного качества среды, о котором вполне можно судить по состоянию живых видов.

    В ст.ст. 58 и 59 Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды” признаками зон чрезвычайной экологической ситуации называются происходящие в окружающей природной среде устойчивые отрицательные изменения, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экосистем, генетических фондов растений и животных, и, соответственно, признаками зон экологического бедствия - глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экосистем, деградацию флоры и фауны. Как это хорошо видно из текста статей, и здесь законодатель предоставляет широкие возможности для использования оценочных методов в целях подтверждения либо опровержения наличия критериев экологического неблагополучия на территориях.

    Остается пробельным экологическое нормирование в части установления предельно допустимых нагрузок (ПДН) на окружающую природную среду при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительства и реконструкции городов (ст. 33 того же Закона). Очевидно, что подобное нормирование предполагает опять-таки измерение уже сложившихся на территории реальных нагрузок, индикатором чего могут служить данные о состоянии здоровья среды и отдельных ее компонентов.

    В юридической теории пока еще не обсуждается возможность равной правовой охраны человека (его жизни и здоровья) и живой природы. Однако идея равной ценности любой формы жизни вот уже несколько тысячелетий исповедуется восточными религиями. О влиянии же религиозных и философских взглядов на право хорошо известно: оставаясь длительное время вне позитивного права, философская мысль при стечении определенных исторических обстоятельств востребуется законодателем. Нельзя исключить и того, что в условиях цивилизационного разлома, вызванного глобальным экологическим кризисом, идея коэволюции общества и природы, воспринимаемая все более широкими кругами общественности во всем мире как единственный путь спасения и развития, «прорастет» в юриспруденции в виде признания «прав» объектов живой природы. Например, в американской юриспруденции в последнее время всерьез обсуждается идея защиты «прав» природных объектов, и даже есть примеры успешных действий «зеленых» в этом направлении. Хотя всем известно, что права принадлежат субъектам, но не объектам правоотношений. Тем не менее, и российскому законодателю не чужды подобные подходы. Косвенным подтверждением тому может служить ряд статей Уголовного кодекса РФ из главы 26 «Экологические преступления», где фактически признается, что некоторые виды экологических правонарушений, посягающие на жизнь и здоровье человека и на объекты окружающей среды, представляют, с точки зрения способа их криминализации, одинаковую общественную опасность.

    В качестве квалифицирующих признаков составов преступлений, описывающих последствия преступных деяний, в одном ряду стоят, например:

   в ст. 246 («Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ») причинение вреда здоровью человека и массовая гибель животных;

   в ч.2 ст. 247 («Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов») загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовая гибель животных;

   в ст. 248 («Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами») причинение вреда здоровью человека, распространение эпидемий или эпизоотий;

    в ч.2 ст. 250 («Загрязнение вод») причинение вреда здоровью человека или массовая гибель животных;

   в ст. 252 («Загрязнение морской среды») загрязнение морской среды веществами и материалами, вредными для здоровья человека и живых ресурсов моря (ч.1) и причинение теми же деяниями существенного вреда здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде (ч.2). Примеры можно продолжать.

Сфера применения оценок здоровья среды

    Крайне важно то обстоятельство, что оценка здоровья среды, свидетельствующая о ее благоприятности либо, напротив, о неблагоприятности или даже опасности для человека, может быть принята во внимание и сыграть свою роль при разрешении споров, связанных с нарушением конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Благоприятность - это оценочная характеристика окружающей среды, никак не исчерпывающаяся показателями ПДК, ПДУ и т.п. В правовых исследованиях обычно указывается на такие признаки благоприятности, как ресурсоемкость, разнообразие, эстетическое богатство и др. Безусловно, сюда должно быть отнесено и здоровье живых существ, которое весьма показательно, а кроме того, определяется более точно и просто, нежели другие названные индикаторы благоприятности. Интегральная оценка здоровья среды во многих случаях будет не только убедительным, но и единственным достоверным доказательством ее благоприятности или, напротив, опасности.

    Конечно, для юридического признания прямой и непосредственной связи здоровья среды и здоровья человека требуется разработка научно обоснованных, универсальных критериев оценки, позволяющих с достаточной степенью достоверности судить как о состоянии самих исследуемых объектов и экосистем, так и о преломлении их влияния на человека. При этом, нет никаких принципиальных препятствий к внедрению в юридическую практику интегральных оценок экосистем - наряду с судебно-медицинскими экспертизами либо даже вместо них, поскольку сам процесс нормирования тех же ПДК-показателей сопряжен с проверкой опасности того или иного воздействия не на человеке, а на других видах живых существ. Так что право, жестко привязанное к подобным нормативам, фактически уже давно пользуется не прямыми, а косвенными оценками.

    Однако надо признать, что такие оценки достаточно убедительны пока лишь в отношении доказывания факта наличия вреда здоровью человека и его происхождения, то есть, экологической обусловленности. Для целей же определения степени (объема) вреда человеку необходимы углубленные исследования, накопление практического опыта и последующая разработка методик. Будучи официально утверждены, методики оценки здоровья человека по здоровью среды могут быть успешно использованы в самых разных делах, связанных с защитой экологических прав граждан. Уточним, что в обозримом будущем, видимо, можно ожидать юридически приемлемых методик оценки благоприятности среды для здоровья, но еще не самого здоровья человека.

    Результаты оценки здоровья среды могут использоваться в процессе принятия различных экологически значимых решений:

а) при составлении заключения экологической экспертизы в качестве информации о реальном состоянии окружающей среды, обосновывающей допустимость реализации объекта;

б) при определении лимитов природопользования, от которых, в свою очередь, зависит выдача лицензий на конкретные виды ресурсо- и экологозависимой деятельности;

в) в ходе решения вопроса о придании территории статуса экологически неблагополучной;

г) при размещении новых и реконструкции, перепрофилировании действующих производственных объектов, а также во многих других ситуациях.

  Существует возможность использования таких оценок в судебной практике при рассмотрении дел, связанных с предупреждением и возмещением экологического вреда. Для постановки вопроса о прекращении какой-либо деятельности в судебном порядке заинтересованной стороне необходимо доказать ее экологическую вредность в настоящем и/или опасность причинения такого вреда в будущем. В контексте ст. 1065 ГК РФ и ст. 91 Закона РФ “Об охране окружающей природной среды” юридическое содержание понятия “экологическая вредность” опирается не только на формальные признаки состава правонарушения, но и на аналитические оценки реального качества (здоровья) окружающей среды в целом и ее отдельных объектов. Поэтому вполне допустимо доказывать экологическую вредность во многих ситуациях не только официальными данными мониторинга, как обычное правонарушение, но и посредством проведения экспертных исследований. Деятельность, не обладающая всеми классическими признаками противоправности, тем не менее, все же может быть признана в суде экологически вредной, опасной и потому подлежащей прекращению (такое прекращение деятельности не означает ликвидацию хозяйствующего субъекта). Наличие альтернативных методов квалификации экологической вредности деятельности по оценке ее последствий в объектах живой природы и их внедрение в надлежащим образом утвержденные методики может изменить правоприменительную практику в лучшую сторону.

    Как известно, в процессах о возмещении вреда исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании методической документации, кадастровой оценки природных ресурсов, а также такс, устанавливающих размер взыскания в заранее определенной сумме. При исчислении убытков используются прямые методы счета и могут быть использованы экспертные оценки. Например, в соответствии с Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утв. Роскомземом России 10.11.93 и Минприроды России 18.11.93), размер взыскания за вред, причиненный загрязнением земель, рекомендуется определять в соответствии с порядком определения размеров убытков от загрязнения земель химическими веществами и экспертной оценкой убытков, связанных с деградацией земель в результате вредного воздействия. Такие экспертные оценки также могут проводиться с использованием методов оценки здоровья среды. Заключения экспертов по оценке косвенного ущерба от экологического правонарушения могут быть приложены к исковому заявлению.

    Метод оценок может быть успешно использован в проведении судебно-экологических экспертиз, назначаемых судом для определения степени тяжести причиненного природе вреда в рамках разрешения уголовных дел по обвинению в совершении некоторых видов экологических преступлений (см. п.п. 2 - 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 14 от 5 ноября 1998 г. “О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения”). В том же документе даны критерии существенного экологического вреда. Указано, что такой вред характеризуется:

  • возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов; уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула;
  • массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза;
  • экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности;
  • изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.

    Перечень критериев не закрыт, следовательно, можно методами оценки здоровья среды установить еще какие-то последствия, которые будут приняты во внимание при квалификации вреда в качестве существенного.

    Или например, применительно к ст.246 УК РФ Верховный Суд разъясняет: под иными тяжкими последствиями нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ следует понимать существенное ухудшение качества окружающей среды или состояния ее объектов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых и материальных затрат; уничтожение отдельных объектов; деградация земель и иные негативные изменения окружающей среды, препятствующие ее сохранению и правомерному использованию. Эти «иные изменения» также можно установить методами оценки здоровья среды.

    Учитывая данные, получаемые по результатам биотестирования и других оценочных приемов, специалисты полагают, что в ряде случаев повреждение, ухудшение здоровья объектов живой природы, особенно массовое, представляет не меньший экологический вред, чем их полное уничтожение. Однако действующие таксы и методики подсчета экологического ущерба не учитывают это обстоятельство. Отдельные элементы дифференциации ответственности в зависимости от степени повреждения объектов можно встретить, например, в лесном законодательстве, где установлены различные имущественные санкции применительно к тому, было ли дерево срублено полностью, повреждено до степени прекращения роста или не до такой степени. В законодательстве о животном мире, например, за травмирование, если оно не привело к гибели водных биоресурсов, взыскивается 50 процентов таксы за экземпляр соответствующего вида (постановление Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. N 724 «Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам»). Однако эти и другие подобные положения не сориентированы на массовое ухудшение состояния групп объектов и связанное с этим ухудшение состояния других популяций, видов и окружающей среды в целом. В целях наиболее полной компенсации экологического вреда, приближения размера взыскиваемого ущерба к его истинным биологическим и экономическим масштабам, необходимо отражать подобные обстоятельства в соответствующих методических документах.

    В этом можно увидеть еще одно применение оценок здоровья среды.

© 2003-2008 Центр экологической политики России. Разработка сайта IntraSoft